Segundo texto da parceria entre o Blog do Tarso e a APUFPR, que lançaram campanha para discutir o ajuste fiscal e seus impactos na universidade. Ver também: O ajuste fiscal e as universidades.
Por Claudio Antonio Tonegutti
Completado o primeiro semestre do segundo governo da Presidenta Dilma Roussef, a crise econômica (e política) que o Brasil vive desde o ano passado não deu sinal de ceder. Para conter a crise econômica, o governo federal lançou o “Ajuste Fiscal”; um conjunto de medidas tendo como objetivos reduzir a dívida pública bruta federal, diminuir o déficit externo e conduzir a inflação para o centro da meta, em 2016. Dentro desse “pacote” existe a proposta de modificação na política de “desoneração da folha de pagamento”. Os possíveis resultados desse conjunto de medidas são de análise complexa e geram polêmica entre os especialistas da área econômica.
A desoneração da folha de pagamento surgiu com a Medida Provisória 540, de 02 de agosto de 2011, convertida na Lei nº 12.546, de 14 de dezembro de 2011, e ampliada por alterações posteriores (Lei nº 12.715/2012, Lei nº 12.794/2013, Lei nº 12.844/2013 e Lei n° 13.043, de 2014) (SRF, 2015).
Segundo o governo federal, ela tem como objetivos melhorar a competitividade externa e interna da produção doméstica, gerar empregos, reduzir a informalidade no mercado de trabalho e reduzir preços. A melhoria da competitividade viria da redução dos custos de produção associados à diminuição dos encargos incidentes sobre a folha de salários, sem afetar a remuneração dos empregados ou seus direitos previdenciários. O desempenho das exportações e a redução do custo com encargos sociais estimulariam a geração de empregos formais e contribuiriam para maior formalização no mercado de trabalho (Dieese, 2015).
A desoneração consiste na substituição parcial ou total da contribuição previdenciária patronal (20% sobre a folha de pagamentos) por uma nova contribuição de 1% ou 2% sobre a receita bruta de vendas – deduzindo as receitas de exportação (Contribuição Patronal sobre a Receita Bruta – CPRB). A queda na arrecadação da Previdência Social seria coberta pelo Tesouro Nacional. Prevista para vigorar até dezembro de 2014, em novembro de 2014 foi tornada permanente (Lei nº 13.403/2014) sob os argumentos de que a política tinha sido positiva e que torná-la perene daria maior segurança e previsibilidade aos empresários quanto ao cálculo do retorno de investimentos (Dieese, 2015).
Inicialmente, estimava-se que a desoneração atingiria cerca de 870 mil trabalhadores, mas com as várias ampliações de setores da economia beneficiados, esse número se elevou para 13,4 milhões de trabalhadores no final de 2014 (Dieese, 2015). Quanto ao montante da renúncia fiscal, a Secretaria da Receita Federal estimou em cerca de R$ 25,2 bilhões para 2015 (SRF, 2015).
A desoneração reduziu sistematicamente a arrecadação de vários setores. Especificamente, a razão “arrecadação pela massa salarial”, por Código de Atividade Econômica – CNAE, caiu por volta de dez pontos percentuais em vários setores (Tabela I). Além de substancial, o efeito da desoneração foi muito discrepante entre os setores econômicos, com queda da razão “arrecadação/massa salarial”, entre 2011 e 2014, variando entre setores de 2,4 a 10,8 pontos percentuais (MF, 2015).
Tabela I: Valor em pontos percentuais da relação Arrecadação pela Massa dos contribuintes da CPRB em 2011 e 2014, correspondente a 70% do número de empregados dos setores beneficiados.
| Setor (CNAE) | Arrecadação / massa salarial 2011 (%) | Arrecadação / massa salarial 2014 (%) | Diferença 2014-2011 (%) |
| Transporte terrestre | 30,20 | 20,10 | -10,10 |
| Obras de infraestrutura | 33,00 | 22,80 | -10,20 |
| Comércio varejista | 29,40 | 23,50 | -5,90 |
| Atividades dos serviços de TI | 27,70 | 16,90 | -10,80 |
| Fabricação de produtos alimentícios | 28,80 | 24,00 | -4,80 |
| Construção de edifícios | 34,10 | 23,90 | -10,20 |
| Fabricação de veículos automotores, reboques e carrocerias | 30,60 | 21,00 | -9,60 |
| Fabricação de máquinas e equipamentos | 30,90 | 21,30 | -9,60 |
| Serviços de escritório, de apoio admin. e outros serviços | 28,70 | 18,30 | -10,40 |
| Serviços especializados para construção | 34,10 | 23,40 | -10,70 |
| Fabricação de produtos de borracha e de material plástico | 30,10 | 22,60 | -7,50 |
| Comércio p/ atacado, exceto veículos. automotivos e motocicletas | 26,50 | 24,00 | -2,50 |
Obs: Os dados da tabela são referentes aos contribuintes que recolheram a CPRB em Setembro de 2014. Os setores econômicos acima representam 69,2% do total de número de vínculos dos beneficiários da CPRB. (1) Os códigos CNAE são aqueles identificados do estabelecimento principal (MF, 2015).
Estudo recente do Ministério da Fazenda concluiu que as medidas de desoneração não trouxeram benefícios econômicos e de geração de emprego significativos. A renúncia tributária mostra-se excessivamente onerosa, alcançando 0,5% do PIB (comparando, a meta de superávit primário para 2015 é de 1,2% do PIB). Também, é questionada a eficiência do programa, pois, mesmo naqueles setores que registram aumentos no emprego, cada emprego gerado ou preservado custa em torno de R$ 63.000, comparado com um salário médio de admissão do Cadastro Geral de Empregos e Desempregados (CAGED) de aproximadamente R$ 20.400 por ano. Também, o programa tem um alto custo de administração, um impacto essencialmente regressivo e um descasamento entre contribuição e benefícios da Previdência Social (SPE, 2015).
Com base nesses estudos, o governo federal propõe, em 2015, mudanças na desoneração da folha de pagamento, como parte do “Ajuste Fiscal” através do projeto de Lei nº 863/2015 na Câmara dos Deputados (no Senado Federal PLC nº 57/2015). A estimativa é de que o projeto, conforme aprovado na Câmara dos Deputados, resultaria numa arrecadação adicional de R$ 10,0 bilhões. Mesmo assim, sobrariam cerca de R$ 15 bilhões de renuncia fiscal em 2015, decorrente da aplicação dessa política.
Uma crítica que fazemos a essa política é de que ao estabelecer uma “desoneração da folha de pagamentos” como forma de incentivo às empresas, o governo federal traz à sociedade a ideia de que o salário dos trabalhadores é um problema que afeta a competitividade dos produtos brasileiros em relação aos importados. Por outro lado, ela reforça também argumentos de segmentos do empresariado, replicados recorrentemente pela mídia, de que a carga tributária no Brasil é excessivamente elevada.
Com dados de 2013 da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento (OCDE) podemos verificar que a carga tributária no Brasil (35,7 % do PIB) é alta se comparada com o conjunto de países da América Latina e Caribe (21,3 % do PIB), mas está em linha com a média dos países da OCDE (34,1% do PIB). Vários países europeus trabalham com cargas tributárias bem mais elevadas do que a média da OCDE, como é o caso da França (45% do PIB) e da Itália (42,6% do PIB) (OECD, 2015).
O problema é que no Brasil, ao contrário do que ocorre na maioria dos países da OCDE, a parcela de tributos indiretos é elevada. Como os tributos indiretos são iguais para todos, independentemente da renda, eles acabam penalizando em maior proporção os mais pobres. Mas, um bom nível de arrecadação tributária é importante para possibilitar a manutenção de políticas públicas adequadas em áreas como educação e saúde, por exemplo.
A inspiração para a política de desoneração veio de iniciativas de países europeus na sequencia da crise de 2008, para minimizar a oneração do fator trabalho decorrente das contribuições previdenciárias, com o objetivo de diminuir o desemprego. Nessas iniciativas, aumentou-se o imposto sobre o valor agregado (IVA) em montante suficiente para compensar a queda na arrecadação da previdência social (neutralidade tributária). Esse aumento do IVA incidindo sobre os preços dos produtos importados, junto com a redução dos custos de exportação (pela redução das contribuições sociais) simulava os efeitos de uma desvalorização cambial e, se bem arquitetado, não resultava em perda de arrecadação tributária (SPE, 2015)
Os países da União Europeia não dispõem de mecanismos de política cambial, tendo em vista que a moeda, o Euro, é comum a todos. Então, nesse contexto, a desoneração em substituição a uma desvalorização cambial (não acessível) faz sentido. Esse não é o caso do Brasil, que possui, então, como uma alternativa à política de desoneração adotada em 2011 a possibilidade da adoção de uma nova política cambial, com a desvalorização do real a um nível que possa trazer competividade no mercado interno aos produtos daqueles setores econômicos que disputam preço com os importados, tendo também a vantagem adicional de incentivar as exportações.
Os recursos de que o governo federal abre mão para os empresários poderiam ser aplicados no aprimoramento do setor público. A folha de pagamentos de pessoal da União (todos os poderes) está prevista em R$ 253 bilhões para 2015 e, então, o volume estimado de recursos não arrecadados pela desoneração em 2015 corresponderia a cerca de 10% dos gastos da União com pessoal. Esses recursos seriam suficientes para estabelecer uma data base aos servidores públicos federais, o que permitiria a reposição anual das perdas inflacionárias nos respectivos vencimentos.
Entretanto, sabemos que o “Ajuste Fiscal” passa longe de objetivos como a valorização do trabalhador ou do slogan eleitoral “pátria educadora”, este último desnudado pelo drástico corte no orçamento do Ministério da Educação e, por consequência, no orçamento das Instituições Federais de Ensino.
Respondendo à nossa questão inicial, na medida em que a desoneração implica na renuncia de arrecadação fiscal pelo governo federal, ela interessa aos empresários e não interessa aos trabalhadores do setor público.
Claudio Antonio Tonegutti é professor da UFPR e tesoureiro-geral da APUFPR-SSind, gestão 2015-2017
Referências:
Dieese. (2015). O Projeto de Lei 863/2015 e as Mudanças na Desoneração da Folha. São Paulo: Dieese. Acesso em 08 de julho de 2015, disponível em http://www.dieese.org.br
OECD. (12 de julho de 2015). Tax revenue. Fonte: OECD Date: https://data.oecd.org/tax/tax-revenue.htm
SPE. (2015). Nota de Análise sobre a Desoneração da Folha. Ministério da Fazenda, Secretaria de Política Econômica. Brasília: Ministério da Fazenda.
SRF. (2015). Desoneração da folha de pagamento: estimativa de renúncia e metodologia de cálculo. Ministério da Fazenda, Secretaria da Receita Federal. Brasília: Ministério da Fazenda.
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