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Os Princípios da Administração Pública: Uma Análise Jurídico-Filosófica
A Administração Pública brasileira rege-se por princípios expressos e implícitos que informam, limitam e legitimam a atuação do Estado. A Constituição Federal de 1988, em seu art. 37, caput, estabelece os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, os chamados “princípios explícitos”. Contudo, a compreensão profunda desses princípios demanda uma abordagem que vá além da literalidade normativa, incorporando reflexões teóricas mais densas como as de Alexy, Dworkin, Celso Antônio Bandeira de Mello e Humberto Ávila.
1. A Juridicidade e a Legalidade segundo Celso Antônio Bandeira de Mello
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, a legalidade na Administração Pública deve ser interpretada de maneira ampliada, vinculando o administrador não apenas à lei em sentido estrito, mas a todo o ordenamento jurídico. Ele afirma:
“O princípio da legalidade, no campo administrativo, não se resume à submissão à lei formal, mas à juridicidade, que abrange os princípios gerais do direito, a moralidade administrativa e os direitos fundamentais.”
Com isso, Bandeira de Mello propõe uma leitura finalística da legalidade, voltada à supremacia do interesse público e ao respeito aos direitos fundamentais, rejeitando qualquer interpretação meramente positivista e formalista da norma.
2. Princípios como Mandamentos de Otimização: Robert Alexy
Robert Alexy contribui para a teoria dos princípios ao tratá-los como mandamentos de otimização, distintos das regras. Em sua obra “Teoria dos Direitos Fundamentais”, Alexy afirma que:
“Princípios são normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes.”
Essa concepção é essencial para a Administração Pública contemporânea, pois os princípios constitucionais, como moralidade e eficiência, muitas vezes entram em tensão e exigem ponderação e proporcionalidade, categorias centrais na teoria de Alexy. Assim, quando o gestor público pondera entre publicidade e sigilo, por exemplo, está atuando no campo da colisão entre princípios, em que se aplica o modelo alexyano.
3. O Direito como Integridade e os Casos Difíceis: Ronald Dworkin
Ronald Dworkin, ao propor o direito como integridade (law as integrity), sustenta que os princípios não são meras diretrizes políticas, mas fazem parte do próprio direito. Em “Levando os Direitos a Sério”, Dworkin destaca que:
“Princípios têm peso e não validade binária, e devem ser aplicados mesmo na ausência de regras explícitas.”
No campo da Administração Pública, a teoria de Dworkin reforça que o princípio da moralidade administrativa, por exemplo, não depende de sua positivação detalhada, pois decorre de uma concepção ética do direito como integridade institucional. A decisão administrativa, para ser legítima, deve respeitar não apenas a legalidade formal, mas valores e princípios coerentes com a tradição jurídica e com os direitos fundamentais.
4. Normas Principiológicas e a Dogmática Estruturante: Humberto Ávila
Humberto Ávila, em “Teoria dos Princípios”, desenvolve uma abordagem analítica e dogmática dos princípios jurídicos, destacando a diferença entre regras, princípios e postulados. Ele considera que:
“Princípios são normas que orientam a interpretação e aplicação das demais normas, estabelecendo fins a serem atingidos, parâmetros para avaliação e diretrizes para o exercício da competência.”
Ávila contribui para o entendimento da eficiência administrativa como valor normativo que deve guiar a ação estatal, mas sem anular outros princípios constitucionais. Sua teoria permite sistematizar os princípios administrativos de forma coerente e estruturada, ajudando a resolver conflitos normativos e a evitar arbitrariedades sob a desculpa de flexibilização.
Conclusão
A compreensão dos princípios da Administração Pública exige mais do que a leitura direta do art. 37 da Constituição. Exige uma análise hermenêutica que articule a tradição do direito administrativo brasileiro, representada por Celso Antônio Bandeira de Mello, com as contribuições da filosofia do direito contemporânea, como as de Alexy, Dworkin e Ávila. Os princípios são normas dotadas de densidade normativa e força vinculante, capazes de orientar a interpretação, legitimar decisões e controlar o poder estatal. Por isso, devem ser manejados com racionalidade argumentativa, ponderação e compromisso com os valores constitucionais democráticos.